Вирусный федерализм. Как эпидемия обнажила устройство региональной власти в России

С коронавирусом руководство страны оказалось перед непростой дилеммой: либо жесткий карантин и экономические потери, а значит, финансовый ущерб для граждан, либо отсутствие ограничений, но высокая заболеваемость и смертность от вируса. Чисто выигрышных путей тут не видно, поэтому выбор лучше переложить на губернаторов, а Кремль станет главным по поиску виноватых

После того как Владимир Путин предоставил губернаторам самим решать, как бороться с коронавирусом, в России заговорили о новой федерализации и самостоятельности регионов. Хотя главы субъектов не получили никаких новых возможностей – ни финансовых, ни политических. Закон и так позволял им устанавливать ограничительные режимы.

Скорее президент спустил своим наместникам дополнительную ответственность: в случае негативного сценария (хоть с эпидемией, хоть с экономикой) виноват будет губернатор, который не справился. А назначать виноватого будет Кремль – не зря коронавирус стал дополнительным KPI для глав регионов. Губернаторы в ответ стали без оглядки устанавливать жесткие ограничения, чтобы центр не осудил за мягкость. Конечной инстанцией для всех губернаторских действий по-прежнему остается президент, и новых элементов федерализма в этой схеме не просматривается.

Из возможности в обязанность

В указе от 2 апреля президент обязал губернаторов «обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий» по борьбе с эпидемией коронавируса. Именно это было истолковано как новая федерализация и предоставление территориям долгожданной свободы: забирайте ее столько, сколько сможете проглотить.

Россия к 2020 году превратилась, по сути, в унитарное государство – центр постепенно забирал у субъектов налоговые доходы, возможность распоряжаться недрами. Главы регионов хоть и проходят через формальную процедуру выборов, но фактически назначаются президентом. Как правило, ими становятся варяги, ориентированные на Кремль. Даже условные оппозиционеры, которые изредка прорываются на высшие посты в регионах, тоже вынуждены встраиваться в наместническую логику – иначе территории могут недополучить бюджетных денег. А тут президент вдруг дарует субъектам новые вольности.

Однако по апрельскому указу регионы не получили ни новых финансовых, ни политических возможностей. Получили ли некую свободу действий сами губернаторы? Тоже нет – вводить ограничительные мероприятия во время эпидемий они и так могли на основании закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Многие главы регионов (прежде всего мэр Москвы, хотя он в своем указе ссылался на другой закон – ФЗ-68) ввели ограничения разной степени тяжести еще до президентского обращения и указа.

Что тогда сделал Путин 2 апреля? Фактически президент перевел губернаторскую опцию в обязанность, напомнил своим наместникам, что в первую очередь ответственность за происходящее несут именно они. Превращение возможности в обязанность плюс напоминание об ответственности – это скорее новая степень несвободы. Показательно и то, что разговоры о новой федеральной вольнице идут вокруг ограничений – центр обязует губернаторов как-то ограничить свободы граждан.

Праздник послушания

Федеральная власть и сам президент неохотно подступаются к теме коронавируса и ограничений для граждан из-за проблем с рейтингом. Европейские лидеры вводят карантин, обеспечивая и бизнес, и население выплатами. Российское руководство вводит карантин за счет бизнеса и самих граждан, и это может ударить по популярности. Уже не первый раз руководство страны в кризис бережет бюджетную кубышку, призывая общество потерпеть. Поэтому сейчас Путин дарует гражданам «нерабочие дни», а непопулярные меры остаются за губернаторами. Это их ответственность и повинность, а не свобода: стал наместником, неси потери.

Когда в Кремле решают, что госбюджет может позволить какие-то меры социальной поддержки (например, как с материнским капиталом), президент всегда выглядит решительным и ответственным за позитив руководителем. Как только на горизонте возникает непопулярная мера, решительность с президента спадает, он старается максимально самоустраниться от проблемы.

Так было с пенсионной реформой – объявлять ее пришлось премьеру Дмитрию Медведеву, а глава государства пару месяцев никак не высказывался по этому вопросу. В единственном обращении по теме Путин хоть и высказался в поддержку правительства, но заговорил о смягчающих пунктах. Президент всегда готов ответить за позитив, в негативе виноваты другие.

С коронавирусом руководство страны оказалось перед непростой дилеммой: либо жесткий карантин и экономические потери, а значит, финансовый ущерб для граждан, либо отсутствие ограничений, но высокая заболеваемость и смертность от вируса. Чисто выигрышных путей тут не видно, поэтому выбор лучше переложить на губернаторов, а Кремль станет главным по поиску виноватых.

Неслучайно в конце прошлой недели под предлогом плохой борьбы с вирусом были уволены главы регионов, чьи отставки были давно запланированы. Видимый прокол в этой области был только у уже бывшего главы Коми Сергея Гапликова – в больнице Эжвы (пригород Сыктывкара) коронавирусом заразились 50 человек. У остальных руководителей видимых ошибок не наблюдалось.

Когда борьбу с эпидемией включили в губернаторский KPI (в него же входит и рейтинг президента в регионе), большинство глав предсказуемо начали действовать в максимально запретительной логике. Чем больше ограничений, тем меньше заражений, тем меньше смертей, тем лучше KPI. Парад гипотетических федеральных свобод обернулся парадом контроля и запретов. На дорогах Краснодарского края и Крыма появились блокпосты, в Забайкальском крае попытались запретить продажу спиртного, в Новосибирске жителей каждый час о режиме ограничений оповещает сирена, во многих регионах ввели пропуска или QR-коды для передвижения по населенным пунктам.

Дальше с ограничениями стали возникать проблемы – за пропусками выстраиваются очереди, в Краснодаре из-за этого под угрозу попали перевозки продуктов. Но президентский суд и KPI для среднего руководителя региона важнее недовольства граждан, глава субъекта был и остается наместником центра.

В некоторые перегибы на местах пришлось вмешиваться федеральному правительству. Премьер Михаил Мишустин раскритиковал региональные власти за перекрытие административных границ. Минпромторг настоятельно посоветовал не ограничивать продажу спиртного, а Минтранс – ввести единые пропуска для грузового транспорта из-за угрозы срыва поставок продовольствия.

Отстранение центра от принятия решений привело к тому, что стремящиеся отличиться губернаторы соревнуются друг с другом в жесткости мер. Региональные чиновники ловят федеральный тренд: если центр мало заботится об экономике, то почему они должны это делать? Вместо нового расцвета федерализма мы видим скорее антифедерализм: главе проще не думать над балансом мер (а значит, интересами территории), а закрыть все и сразу, чтобы потом эффектно отчитаться перед главой государства.

Самые мягкие меры можно увидеть в тех регионах, где губернаторы имеют прямые контакты с президентом – например, в Ярославской и Тульской областях, которые возглавляют бывшие охранники Путина Дмитрий Миронов и Алексей Дюмин. Там режим обязательной самоизоляции не ввели. Не стал этого делать и старожил губернаторского корпуса, глава Белгородской области Евгений Савченко. Пропусков и QR-кодов пока нет в Москве, Санкт-Петербурге и Московской области. Это исключение в виде особого контакта наместника с центром как раз подтверждает правило – о федерализме сейчас речи не идет.

Свобода в несвободе

Назначение трех новых врио губернаторов тоже подтверждает тезис, что никакого возрождения федерализма сейчас не происходит. Все три новых президентских наместника – варяги, не имевшие отношения к субъектам, которым им предстоит руководить.

Камчатским краем и Архангельской областью до отставок руководили люди, которые проработали там большую часть карьеры, – Владимир Илюхин и Игорь Орлов. Прошлые примеры недовольства жителей назначением чужаков не остановили центр – важнее, что варяг будет ориентироваться прежде всего на Москву.

Однако отставки дали Кремлю не самый желательный эффект. Обычно увольнение надоевших губернаторов встречают с облегчением, что добавляет центру популярности. Но сейчас многие сочли, что главы регионов просто бежали от ответственности.

Президентский указ об ограничениях по коронавирсу и действия губернаторов по борьбе с эпидемией уточнили картину российского регионального управления. Это совсем не жесткая вертикаль, передающая волю и решения из центра на места. Центр по отлаженной схеме забирает наверх ресурсы и политические возможности, но, сторонясь вины, не спускает порядок вниз. Вниз направляются только наместники, часто действующие хаотично. Это вертикаль без обязательств, которая работает в основном в одну сторону – много забирает, но мало что дает взамен.

автор: Андрей Перцев – carnegie.ru

-----------------------------------------------